헌법재판소는 27일 취재ㆍ편집 인력을 5명 이상 상시 고용해야만 인터넷신문을 발행할 수 있게 규정한 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(신문법) 시행령은 위헌이라고 판결했다.

헌법재판소는 이날 신문법 시행령 2조1항1호 등에 제기된 헌법소원 사건에서 재판관 7명이 위헌, 2명이 합헌 의견으로 위헌 결정했다.

해당 조항 등은 인터넷신문으로 등록하기 위해서는 취재 인력 3명을 포함해 취재 및 편집 인력 5명 이상을 상시 고용하도록 규정하고 있으며, 이미 등록한 인터넷신문도 요건을 갖추지 않으면 1년 유예기간(11월18일)을 두어 등록을 취소한다는 내용을 담고 있다.

헌법재판소는 이같은 규정이 언론의 자유를 제한한 것으로 과잉금지원칙에 위배된다고 판단했다.

헌재는 “취재 및 편집 인력을 상시 일정 인원 이상 고용하도록 강제하는 것이 언론으로서의 신뢰성 제고를 위해 반드시 필요하다고 보기 어렵다”며 “언론의 자유를 치나치게 제한하는 것”이라고 밝혔다.

헌법재판소는 특히 소규모 인터넷신문의 일부 폐해는 인력 때문이 아니라 유통구조의 문제라고 지적했다.

헌법재판소는 “인터넷신문 시장에서 수익을 올리기 위해 자극적 기사를 양산해 낼 가능성이 큰 것은 사실이지만, 포털사이트에 의존하지 않고 독자적으로 유통될 수 있는 방안을 마련하는 것이 더 근원적인 해법”이라고 밝혔다.

다음은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’ 관련 헌법재판소 위헌 결정문 전문(全文).

인터넷신문의 고용 요건을 규정한 신문법 시행령 등 위헌확인 사건
[2015헌마1206, 2016헌마277(병합) 신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조 제2호 등 위헌확인 등]

══════════════════ [ 선 고 ] ══════════════════
헌법재판소는 2016년 10월 27일 7:2의 의견으로, 인터넷신문의 취재 및 편집 인력 5명 이상을 상시 고용하고, 이를 확인할 수 있는 서류를 제출할 것을 규정한 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’ 제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조는 인터넷신문사업자인 청구인들의 언론의 자유를 침해하므로 헌법에 위반되고, 전원일치의 의견으로 인터넷신문의 정의와 등록에 관하여 규정한 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제2호, 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 기각한다는 결정을 선고하였다.[위헌, 기각, 각하]

□ 사건개요

○ 청구인 1 내지 9는 인터넷신문 법인, 청구인 10 내지 18은 인터넷신문을 운영하는 개인사업자이고, 청구인 19는 인터넷신문 기자단체, 청구인 20 내지 52는 인터넷신문사의 임원 또는 기자들이며, 청구인 53 내지 62는 인터넷신문의 독자, 청구인 63 및 청구인 ○○○는 인터넷신문 창간을 준비하는 자이다.

○ 청구인들은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제2호, 제9조 제1항, 시행령 제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙 제2조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건의 심판대상은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제2조 제2호(이하 ‘정의조항’이라 한다), 구 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘신문법’이라 한다) 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분(이하 ‘등록조항’이라 한다), ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것, 이하 ‘신문법 시행령’이라 한다) 제2조 제1항 제1호 가목(이하 ‘고용조항’이라 한다), 제4조 제2항 제3호 다목, 라목(이하 ‘확인조항’이라 한다) 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조(이하 ‘부칙조항’이라 하고, 모두 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다.

[심판대상조항]

신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

2. “인터넷신문”이란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치·경제·사회·문화 등에 관한 보도·논평 및 여론·정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것을 말한다.
구 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것)

제9조(등록) ① 신문을 발행하거나 인터넷신문 또는 인터넷뉴스서비스를 전자적으로 발행하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 주사무소 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)에게 등록하여야 한다. 등록된 사항이 변경된 때에도 또한 같다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 발행 또는 관리하거나 법인이나 그 밖의 단체 또는 기관이 그 소속원에게 보급할 목적으로 발행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 신문 및 인터넷신문의 명칭(신문 및 인터넷신문에 한정한다)
2. 인터넷뉴스서비스의 상호 및 명칭(인터넷뉴스서비스에 한정한다)
3. 종별 및 간별(신문에 한정한다)
4. 신문사업자와 신문의 발행인·편집인(외국신문의 내용을 변경하지 아니하고 국내에서 그대로 인쇄·배포하는 경우를 제외한다. 이하 같다) 및 인쇄인의 성명·생년월일·주소(신문사업자 또는 인쇄인이 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 성명·생년월일·주소)
5. 인터넷신문사업자와 인터넷신문의 발행인 및 편집인의 성명·생년월일
6. 인터넷뉴스서비스사업자와 기사배열책임자의 성명·생년월일·주소(인터넷뉴스서비스사업자가 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 성명·생년월일·주소)
7. 발행소의 소재지
8. 발행목적과 발행내용
9. 주된 보급대상 및 보급지역(신문에 한정한다)
10. 발행 구분(무가 또는 유가)
11. 인터넷 홈페이지 주소 등 전자적 발행에 관한 사항

신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것)
제2조(인터넷신문) ① 「신문 등의 진흥에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호에서 “독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 기준을 말한다.

1. 독자적인 기사 생산을 위한 요건으로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족할 것
가. 취재 인력 3명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 5명 이상을 상시적으로 고용할 것
제4조(등록) ② 제1항에 따른 신청서에는 다음 각 호의 구분에 따른 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여야 한다.
3. 인터넷신문
다. 취재 담당자의 국민연금, 국민건강보험 또는 산업재해보상보험의 가입사실을 확인할 수 있는 서류
라. 편집 담당자의 국민연금, 국민건강보험 또는 산업재해보상보험의 가입사실을 확인할 수 있는 서류

부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호)
제2조(인터넷신문의 기준에 관한 경과조치) 이 영 시행 전에 법 제9조 제1항에 따라 등록한 인터넷신문사업자로서 제2조 제1항 제1호 가목의 개정규정에 따른 기준에 미달하는 자는 이 영 시행 이후 1년 이내에 제2조 제1항 제1호 가목의 개정규정에 따른 기준을 갖추어야 한다.

□ 결정주문

1. ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것) 제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조는 각 헌법에 위반된다.

2. 청구인 1 내지 18, 63의 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제2조 제2호, 구 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.

3. 청구인 19 내지 62의 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지

○ 적법요건에 대한 판단

○ 인터넷신문 기자단체, 인터넷신문사의 임원, 기자들 및 독자들인 청구인 19 내지 62는 심판대상조항의 수범 대상자가 아니고, 법적 지위에 직접적인 영향을 받는다고 보기 어려우므로 기본권침해의 자기관련성을 인정하기 어렵다. 따라서 청구인 19 내지 62의 이 사건 헌법소원심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하므로 모두 부적법하다.

○ 정의조항의 위헌 여부

가. 명확성원칙 위반 여부(소극)

○ ‘인터넷신문’은 지면이 아닌 인터넷을 통하여 발행ㆍ배포되는 신문을 뜻하는 것임이 분명하므로 정의조항은 명확성 원칙에 위배되지 아니한다.

나. 포괄위임금지원칙 위반 여부(소극)

○ 정의조항은 독자적 기사 생산과 지속적 발행을 인터넷신문의 기본사항으로 명확하게 규정하고 있고, 시대적ㆍ기술적 변화 상황에 따라 유연하게 인터넷신문을 규율하기 위해서는 인터넷신문이 갖추어야 할 구체적 발행기준 등을 대통령령에 위임하여야 할 필요성은 인정된다.

한편, 신문법은 인터넷신문의 독립 및 기능을 보장하는 한편, 사회적 책임에 관한 규정을 두고 있고, 인터넷신문은 종이신문과 달리 물적 시설에 관한 기준이 필요하지는 않는 점에 비추어 볼 때, 대통령령에 규정될 인터넷신문의 요건은 주로 인터넷신문의 인적 기준 요건이 될 것임이 예측가능하다. 따라서 정의조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.

○ 등록조항의 위헌 여부

가. 명확성 원칙 위반 여부(소극)

○ 사전적 의미에서 ‘등록’은 일정한 법률사실이나 법률관계를 특정 등록 기관이 마련해 둔 장부에 기재하는 일을 말하는 것으로 그 뜻이 명확하므로, 등록조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.

나. 포괄위임금지원칙 위반 여부(소극)

○ 급격한 기술 변화와 발전에 대응하여 유연하게 인터넷신문을 규율할 필요성이 있고, 신문법 제2조 제2호의 문언에 비추어 보면, 인터넷신문 등록 시 적어도 “독자적 기사 생산 및 지속적 발행” 요건을 갖추었음을 확인할 수 있는 서류에 관한 내용이 대통령령에 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 등록조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.

다. 사전허가금지원칙 위반 여부(소극)

○ 등록조항은 인터넷신문의 명칭, 발행인과 편집인의 인적사항 등 인터넷신문의 외형적이고 객관적 사항을 제한적으로 등록하도록 하고 있다. 한편, 고용조항은 5인 이상 취재 및 편집 인력을 고용하도록 하고 있고, 확인조항은 그 확인을 위해 서류를 제출하도록 하고 있다. 이런 조항들은 인터넷신문에 대한 인적 요건의 규제 및 확인에 관한 것으로 인터넷신문의 내용을 심사ㆍ선별하여 사전에 통제하기 위한 규정이 아님이 명백하다. 따라서 등록조항이 사전허가금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

○ 고용조항 및 확인조항의 위헌 여부

가. 제한되는 기본권

○ 언론의 자유에 의하여 보호되는 것은 정보의 획득에서부터 뉴스와 의견의 전파에 이르기까지 언론의 기능과 본질적으로 관련되는 모든 활동이다. 이런 측면에서 고용조항과 확인조항은 인터넷신문의 발행을 제한하는 효과를 가지고 있으므로 언론의 자유를 제한하는 규정에 해당한다.

나. 언론의 자유 침해 여부

○ 고용조항은 취재 및 편집 역량을 갖춘 인터넷신문만 등록할 수 있도록 함으로써 인터넷신문의 언론으로서의 신뢰성 및 사회적 책임을 제고하기 위한 것이고, 확인조항은 인터넷신문의 고용 인원을 객관적으로 확인하기 위한 조항으로 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

○ 인터넷신문의 부정확한 보도로 인한 폐해를 규제할 필요가 있다고 하더라도 다른 덜 제약적인 방법들이 신문법, 언론중재법 등에 이미 충분히 존재한다. 그런데 고용조항과 확인조항에 따라 소규모 인터넷신문이 신문법 적용대상에서 제외되면 신문법상 언론사의 의무를 전혀 부담하지 않게 될 뿐만 아니라, 언론중재법에 따른 구제절차 대상에서도 제외된다.

또 소규모 인터넷신문의 대표자나 임직원은 ‘부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률’상 공직자등에도 포함되지 않게 되어, 소규모 인터넷신문의 언론활동으로 인한 폐해를 예방하거나 이를 구제하는 법률의 테두리에서 완전히 벗어나는 결과를 초래한다.

○ 인터넷신문 기사의 품질 저하 및 그로 인한 폐해는 인터넷신문의 취재 및 편집 인력이 부족하여 발생하는 문제라고 단정하기 어렵다.

오히려 이런 폐해는 주요 포털사이트의 검색에 의존하는 인터넷신문의 유통구조로 인한 것이므로, 인터넷신문이 포털사이트에 의존하지 않고 독자적으로 유통될 수 있는 방안을 마련하는 것이 이런 문제를 해결하기 위한 더 근원적인 방법이다.

○ 또한, 급변하는 인터넷 환경과 기술 발전, 매체의 다양화 및 신규 또는 대안 매체의 수요 등을 감안하여 보더라도, 취재 및 편집 인력을 상시 일정 인원 이상 고용하도록 강제하는 것이 인터넷신문의 언론으로서의 신뢰성을 제고하기 위해 반드시 필요하다고 보기도 어렵다.

○ 고용조항 및 확인조항은 소규모 인터넷신문이 언론으로서 활동할 수 있는 기회 자체를 원천적으로 봉쇄할 수 있음에 비하여, 인터넷신문의 신뢰도 제고라는 입법목적의 효과는 불확실하다는 점에서 법익의 균형성도 잃고 있다.

○ 따라서 고용조항 및 확인조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 언론의 자유를 침해한다.

○ 부칙조항의 위헌 여부

○ 고용조항이 과잉금지원칙에 반하여 위헌인 이상, 기존에 등록된 인터넷신문사업자에 대하여 고용조항을 적용한다는 부칙조항은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 헌법에 위반된다.

□ 고용조항, 확인조항 및 부칙조항에 대한 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견

○ 고용조항 및 확인조항의 위헌 여부

가. 제한되는 기본권

○ 언론의 자유는 언론·출판의 본질적 표현의 방법과 내용의 자유를 보장하는 것을 말하는 것이지, 그를 객관화하는 수단으로 필요한 시설이나 언론기업의 주체인 기업인으로서의 활동에 관한 것까지 포함되는 것으로 볼 수 없다. 따라서 신문 발행에 있어 언론의 건전한 발전과 그 기능의 보장을 위하여 법률상 일정한 등록 요건을 갖추도록 하는 것은 언론의 자유의 본질적 내용에 대한 간섭과는 엄연히 구분되어야 할 것이다.

○ 고용조항과 확인조항은 언론의 표현 방법이나 내용에 대한 규제, 즉 신문의 기능과 본질적으로 관련된 부분에 대한 규제라기보다는 인터넷신문의 형태로 언론 활동을 하기 위한 외적 조건을 규제하는 것에 불과하고, 외적 조건을 갖추지 못한 자들은 인터넷신문이 아닌 다른 형태의 언론 활동을 할 수 있다는 점 등을 고려할 때, 고용조항과 확인조항에 의해 언론의 자유가 직접 제한받는다고 볼 수 없다.

○ 5인 이상의 고용 요건을 갖추지 못한 경우에는 인터넷신문을 등록할 수 없게 되고, 이에 따라 자신이 선택한 직업(언론인으로서의 직업)을 자신이 결정한 방식(인터넷신문의 제호로 뉴스를 발행하는 방식)으로 수행할 수 없게 된다. 즉, 고용조항과 확인조항에 의해 청구인들은 헌법 제15조의 직업수행의 자유를 직접 제한받는다.

○ 따라서 이 사건을 판단함에 있어 직업 수행의 자유가 아니라, 언론의 자유 침해 여부를 중심으로 접근하고 있는 법정의견에는 동조하지 아니한다.

나. 직업수행의 자유 침해 여부

○ 등록된 인터넷신문의 경우 신문법에 따른 보호 및 혜택을 받음과 동시에 일정한 법률상 의무와 책임을 부담하게 되는바, 언론인으로 활동하고자 하는 자는 자발적 선택에 따라 인적 요건을 갖추어 등록된 인터넷신문으로서 신문법에서 정한 각종 혜택과 함께 법령상의 규제를 받을 수도 있고, 인터넷신문으로 등록하지 않음으로써 등록된 인터넷신문사가 누릴 수 있는 혜택을 포기함과 동시에 일정한 의무에서 벗어난 채 인터넷신문이 아닌 다른 유형의 매체를 통해 언론으로서 직업 수행을 하는 것도 얼마든지 가능하다.

따라서 종전보다 상시 고용 인원을 2명 더 추가하였다는 점만으로 청구인들의 위와 같은 선택권이 박탈될 정도에 이르렀다고 보기 어렵고, 상시 고용 요건을 강화하고 이를 확인할 서류를 인터넷신문의 등록 시 제출하도록 한 것이 현저히 불합리하다고 볼 수 없다.

즉, 고용조항과 확인조항은 인터넷언론사의 언론으로서의 기능을 보장하는데 필요한 최소한의 것으로, 비록 종전의 등록 요건을 강화함으로써 그러한 요건에 미달하는 언론인들의 직업 수행의 자유를 다소 제한하는 측면이 있다 하더라도 이를 이유로 규범을 무효화시켜야 할 정도의 위헌적인 조항이라고 단정할 수 없다. 따라서 고용조항 및 확인조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

○ 인터넷신문은 종이신문과 비교하여 설비투자에 소요되는 비용이 상대적으로 적고 지면의 한계가 없을 뿐만 아니라, 유통에도 큰 비용이 들지 않아 기사를 쉽게 작성하여 발행할 수 있으며, 인터넷에 접속하고 있는 불특정 다수를 독자로 하고, 블로그, SNS 등을 통하여 기사가 확대ㆍ재생산되며, 기사가 삭제된 이후에도 SNS 등에 게시됨으로써 지속적으로 보존 및 검색될 수 있으므로 종이신문에 비하여 그 파급력이 매우 높다.

위와 같은 인터넷신문의 특성에 비추어 보면, 종이신문과는 다르게 인터넷신문에 대하여만 인적 기준 요건을 규정하고 있다 하더라도 이는 합리적인 이유 있는 차별이라 할 것이다.

○ 부칙조항의 위헌 여부

○ 인터넷에서 유통되는 뉴스는 일단 발행된 후로는 지속적으로 블로그나 SNS 등을 통하여 확대ㆍ재생산될 뿐만 아니라, 주요 포털 사이트를 통하여 국민들에게 그대로 전파될 가능성이 상당히 높아 파급력이 매우 큰 점, 이미 등록된 다수의 인터넷신문에 대하여 개정된 고용조항을 적용할 수 없다면 그 입법취지가 무색하게 되는 점, 등록된 인터넷신문사는 급증하고 있으나, 그에 따라 부정확한 보도 또는 선정적 보도 및 유해광고로 인한 폐해 역시 증가하고 있는 점, 언론중재법 및 신문법에 의한 구제수단들은 사후적 조치에 불과하여 파급력이 큰 인터넷신문의 오보로 인한 효과적인 구제절차가 되지 못하는 점, 부칙조항에 의하여 청구인들에게 주어진 1년의 유예기간은 시행령 개정으로 인한 상황변화에 적절하게 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 부칙조항이 청구인들의 신뢰를 침해하였다고 보기는 어렵다.

□ 결정의 의의

○ 신문법 시행령은 인터넷신문이 기존 취재 인력 2명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 3명을 상시고용하고, 담당자 명부만을 제출하도록 하다가, 2015. 11. 11. 전부개정되면서 취재 인력 3명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 5명을 상시고용하고, 이를 확인할 수 있는 국민연금 등 가입내역 확인서를 제출하도록 규정하게 되었다.

○ 헌법재판소의 법정의견은, 고용조항 및 확인조항이 청구인들의 언론의 자유를 제한한다는 전제하에, 인터넷신문은 표현의 자유와 언론의 자유를 확장하는 유력한 수단이므로 이에 대한 자율성을 최대한 보장할 필요가 있고, 거짓 보도나 부실한 보도를 한 인터넷신문은 결국 독자로부터 외면 받아 퇴출될 수밖에 없을 뿐만 아니라, 인터넷신문으로서 등록이 되지 않는다면 신문법, 언론중재법 및 청탁금지법의 적용대상에서 제외되어 그 폐해를 예방하거나 구제하는 법률의 테두리에서 완전히 벗어나는 결과를 초래하게 된다는 이유로 헌법에 위반된다고 판단하였다.

이에 대하여 2인의 반대의견은, 고용조항 및 확인조항은 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다는 전제하에, 인터넷신문의 등록 여부는 인터넷신문사업자의 선택의 문제이고, 등록하지 않았더라도 다른 형태로 직업수행의 자유를 누릴 수 있는 점에서 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.